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——何雪峰：農(nóng)村集體建設(shè)用地入市問題

——《“十四五”規(guī)劃建議》學(xué)習(xí)心得之四

最近，我學(xué)習(xí)了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)的建議》，重點學(xué)習(xí)第七部分“優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村振興全面推進鄉(xiāng)村振興”。有一些經(jīng)驗并選取九個問題進行討論。第四篇論述“農(nóng)村集體商業(yè)建設(shè)用地入市”。

《建議》第二十七條：“完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場準(zhǔn)入制度?！?/p>

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地之所以進入市場，是因為在《土地管理法》頒布之前，全國農(nóng)村地區(qū)均采用農(nóng)用地進行建設(shè)。這些土地實際用于二、三產(chǎn)業(yè)，屬于農(nóng)村商業(yè)建設(shè)用地。根據(jù)后來頒布的《土地管理法》，任何單位和個人必須使用國有土地進行建設(shè)。農(nóng)村商業(yè)建設(shè)用地違法成為歷史遺留問題。

農(nóng)村集體商業(yè)建設(shè)用地主要來自20世紀(jì)70年代以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的建設(shè)用地。到上世紀(jì)末，全國大部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的土地很快恢復(fù)為農(nóng)用地。相對而言，東部沿海地區(qū)在承接世界制造業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，用于招商引資。于是，大量的第二、第三產(chǎn)業(yè)在集體土地上建立起來，形成了歷史遺產(chǎn)。問題。如何解決歷史遺留問題，是東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村一直呼吁集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要原因。

更有趣的是，很快就有學(xué)者認為，如果將集體經(jīng)營性建設(shè)用地推向市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場石門樓廠家，就能“顯現(xiàn)”農(nóng)村土地的價值，增加農(nóng)民收入，增強集體經(jīng)濟實力。甚至有人想象，由于中西部地區(qū)農(nóng)村商品房建設(shè)用地數(shù)量有限，農(nóng)民宅基地應(yīng)該算作商品房建設(shè)用地，農(nóng)民退出的宅基地也可以作為集體進入市場。商業(yè)建設(shè)用地。在農(nóng)村土地三項制度改革試點方案中，被描述為“放開農(nóng)村土地三項制度改革”。如果允許農(nóng)民宅基地入市，我國將有約2億畝農(nóng)村建設(shè)用地可供出售。即使按照每畝100萬元計算，2億畝也將價值200萬億元。這不僅可以顯著增加農(nóng)民收入，還可以為農(nóng)民進城提供強有力的資金支持。

這當(dāng)然是不可能的，因為中國目前的土地城市化已經(jīng)基本完成，不需要那么多的建設(shè)用地。

更重要的是，即使城市建設(shè)需要土地，為什么農(nóng)民的宅基地就值錢呢？農(nóng)民在不方便耕種的荒地、山坡上建造房屋。耕地租金每年每畝僅幾百元。按5%的利率計算，耕地價值只有幾千元。一塊宅基地怎么能值100萬元呢？或者說建設(shè)用地為何能價值數(shù)百萬美元？

建設(shè)用地之所以有價值，是因為在土地上進行二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，大量的非農(nóng)增值收入附著在土地上。前提是土地經(jīng)過城市規(guī)劃，成為城市建設(shè)的一部分。只有特定區(qū)域的土地才會計劃進入建設(shè)，才會有建設(shè)效益。沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村已成為沿海城市帶的重要組成部分。因此，這些地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地價值較高，因而市場需求旺盛。

從全國范圍來看，由于土地不能流動，中西部地區(qū)有土地資源（包括農(nóng)民宅基地）的農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地入市問題解決，即使允許農(nóng)村集體土地入市，在這些集體土地上建設(shè)房屋也比較困難。能進入市場，就不會有農(nóng)民無緣無故暴富的情況。

有人說，中西部地區(qū)農(nóng)民也可以通過外地入市獲得集體建設(shè)用地入市收益。異地入市，是指將不具備區(qū)位優(yōu)勢的中西部地區(qū)建設(shè)用地移植到具有區(qū)位優(yōu)勢的郊區(qū)進行城市建設(shè)，從而獲得巨額的城市非農(nóng)用地收益。問題是，為什么具有區(qū)位優(yōu)勢的郊區(qū)會允許中西部地區(qū)的建設(shè)用地流向異地？此次異地入市，是通過建設(shè)用地指標(biāo)覆蓋郊區(qū)優(yōu)勢地段的嘗試。問題是，優(yōu)勢地段是有限的，但外地可投入市場的建設(shè)用地指標(biāo)卻是無限的。無限的指標(biāo)覆蓋有限的有利位置。地利優(yōu)越地區(qū)的農(nóng)民當(dāng)然會無限地降低外地可以投入市場的指標(biāo)的價值，一直壓到建設(shè)時。土地復(fù)墾按照耕地成本價計算。也就是說，真正放開外地市場準(zhǔn)入，只會造就一批具有區(qū)位優(yōu)勢的郊區(qū)食地者，但絕對不可能讓具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村農(nóng)民一夜暴富。

期望農(nóng)民通過集體建設(shè)用地入市獲得所謂財產(chǎn)性收入石門樓雕刻制作，實質(zhì)上就是期望農(nóng)民通過建設(shè)用地入市賺取非農(nóng)用地的租金，即“地租”。 “地租”是寄生的。問題是誰來付房租？來自國家？城市居民？無論誰出面，都絕對不可能指望8億多農(nóng)民通過食利者致富。

目前，全國各級地方政府都指望通過農(nóng)村建設(shè)用地入市來籌集鄉(xiāng)村振興投資資金，這更是不合理的。集體土地入市收入本質(zhì)上是政府土地財政的讓步。如果地方政府希望通過集體土地入市籌集鄉(xiāng)村振興資金，卻又想用土地財政來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施農(nóng)村建設(shè)用地入市問題解決，那么這個算盤注定會失敗。 。

2020年11月12日上午