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集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以像國(guó)有建設(shè)用地一樣直接進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)化有償使用，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)化。城市地區(qū)和同一地點(diǎn)的相同權(quán)利。 致力于改變地方政府長(zhǎng)期高度壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的土地征供模式。 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)和探索已經(jīng)進(jìn)行了近二十年，但最早正式提出這一改革舉措的中央文件是中共十七屆三中全會(huì)的決定，黨的十八屆三中全會(huì)的決定更加具體。 更遠(yuǎn)。 此次試點(diǎn)是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決策部署的具體舉措。 多年的實(shí)踐探索，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度建設(shè)，特別是在出讓程序、市場(chǎng)交易規(guī)則等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。 但也凸顯出一些亟待解決的“硬骨頭”。 這些問題既是綜合性的，又是綜合性的。 這一改革落地的障礙，也是當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)需要解決的難點(diǎn)。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍

對(duì)于集體商業(yè)建設(shè)用地入市范圍有兩個(gè)共識(shí)，這也是集體商業(yè)建設(shè)用地入市的前提條件：一是必須符合規(guī)劃和用途管制； 二是不屬于公益性建設(shè)用地。 公益性建設(shè)用地確屬于公益性建設(shè)用地的，需要征地的，仍需通過征地方式提供土地。 可見，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與征地之間不是相互排斥的關(guān)系，而是相互補(bǔ)充的關(guān)系。 但目前征地需要大幅退縮，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)留出更多空間。 基于以上兩點(diǎn)的共識(shí)，對(duì)于哪些集體土地可以進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，目前還存在兩個(gè)爭(zhēng)議：

（一）“內(nèi)”與“外”之爭(zhēng)

所謂“圈內(nèi)圈外”之爭(zhēng)，是指能夠入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否應(yīng)限制在“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之外”，即“圈外”。圓圈”。 這一爭(zhēng)議的理論根源在于憲法關(guān)于“城市國(guó)有土地”的規(guī)定。 有人認(rèn)為，既然憲法規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有，為了保持城市土地純國(guó)有的格局，土地利用規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。通過征用。 因此，“圈內(nèi)”土地不能轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，而必須繼續(xù)采用征地模式。 在各地多年開展的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)實(shí)踐中，將范圍限制在“圈外”的情況也很常見。

圈內(nèi)與圈外的區(qū)別在于，如果集體商業(yè)建設(shè)用地入市范圍僅限于“圈外”，那么“圈內(nèi)”集體土地的開發(fā)將繼續(xù)遵循拿地模式并進(jìn)入市場(chǎng)。 相反墓地牌坊大門，“圈內(nèi)”的這些土地可??以在保留集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上直接入市。 這一范圍的劃定，將直接決定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市力度和改革深度村口牌樓，也將直接決定征地范圍可以縮減到什么程度。

從中央文件的規(guī)定來看，黨的十七屆三中全會(huì)的決定，限制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“在土地利用規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍之外”。 黨的十八屆三中全會(huì)決定取消了這一“圈內(nèi)”限制，本次改革試點(diǎn)也沒有這種限制。 從文件的初衷來看，應(yīng)該解讀為“圈內(nèi)”也可以進(jìn)入市場(chǎng)。 盡管如此，在實(shí)踐中，市場(chǎng)進(jìn)入應(yīng)僅限于“圈外”的觀點(diǎn)仍然很強(qiáng)烈。

一方面，從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的角度來看，市場(chǎng)準(zhǔn)入不應(yīng)僅限于“圈外”。 這些位于城市郊區(qū)的“圈內(nèi)”集體建設(shè)用地是農(nóng)村土地中最有價(jià)值的部分，也是最能從這一改革措施中受益、發(fā)揮土地價(jià)值潛力的部分。 將市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍限制在“圈外”的做法，是舍本求末的恥辱。 不僅如此，劃分內(nèi)圈和外圈的做法缺乏可行性。 一旦以“土地利用規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)”這個(gè)圈子作為是否征收的界限，這個(gè)圈子的劃定就會(huì)變得極其困難。 這個(gè)圈子是人劃定的，因?yàn)檎髋c不征，關(guān)系到農(nóng)民集體和政府的利益。 影響很大，必然會(huì)導(dǎo)致各個(gè)實(shí)體想方設(shè)法影響這個(gè)圈子的劃定。 很可能這個(gè)圈子的范圍會(huì)被不合理地?cái)U(kuò)大，從而大大減少集體商業(yè)建設(shè)用地入市的改革措施。

另一方面，如果允許“圈內(nèi)”集體商業(yè)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通，我國(guó)將面臨城鎮(zhèn)化推進(jìn)的新問題：城市規(guī)劃區(qū)土地將出現(xiàn)國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有混合的情況。 與憲法“城市土地國(guó)有”的規(guī)定相沖突。 與憲法的沖突并非無法解決，也不能成為阻礙改革的理由。 這種沖突可以通過解釋憲法相關(guān)條款來解決，必要時(shí)甚至可以通過修改憲法來解決。 在統(tǒng)一市場(chǎng)、土地和權(quán)利相同的情況下，土地所有權(quán)本身的不同性質(zhì)對(duì)土地的使用沒有太大影響，但前提是這塊農(nóng)民集體土地的所有者——相應(yīng)的農(nóng)民集體，還是清晰的。 根據(jù)農(nóng)民集體所有制的性質(zhì)，農(nóng)民集體所有制的成員必須是農(nóng)民。 如果這些農(nóng)民都進(jìn)城了，這個(gè)農(nóng)民集體就會(huì)消失。 因此，郊區(qū)農(nóng)民將不再有轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口的積極性。 保留農(nóng)民身份和相應(yīng)的農(nóng)民集體成員身份，將是他們更明智的選擇。 這樣，就會(huì)有一個(gè)群體像公民一樣長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作生活，但又繼續(xù)保留農(nóng)民的身份，并基于這一身份繼續(xù)分享集體土地的利益。 您如何看待這個(gè)問題？ 筆者認(rèn)為，當(dāng)前城鄉(xiāng)公共福利供給仍存在較大差距，戶籍仍是區(qū)分就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共福利的重要依據(jù)。 讓農(nóng)民根據(jù)身份享有土地權(quán)利，既是解決農(nóng)業(yè)戶籍現(xiàn)實(shí)的辦法，也是平衡非農(nóng)戶籍人口公益差距的需要，也是經(jīng)過多年的社會(huì)財(cái)富分配適當(dāng)向農(nóng)民傾斜的需要。不平等的制度安排。 鑒于此，當(dāng)前集體商業(yè)建設(shè)用地入市改革應(yīng)充分解放思想，將圈內(nèi)集體商業(yè)建設(shè)用地納入市場(chǎng)。 同時(shí)，要積極探索新形勢(shì)下農(nóng)民集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。

（二）“存在”與“新增”之爭(zhēng)

集體商業(yè)建設(shè)用地入市是否僅限于現(xiàn)有的“集體商業(yè)建設(shè)用地”，還是包括其他根據(jù)規(guī)劃和用途控制可以轉(zhuǎn)為商業(yè)建設(shè)用地的集體土地，即新增集體商業(yè)建設(shè)用地？ 也就是說，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的認(rèn)定是按照入市前的現(xiàn)有用途，還是按照未來規(guī)劃用途？ 顯然后者的范圍比前者的范圍要大得多。 黨的十八屆三中全會(huì)決定：“在符合規(guī)劃和用途控制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租、投資”。入股，與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)?！?有學(xué)者表示，這一規(guī)定被解讀為僅限于現(xiàn)有集體建設(shè)用地。 此次改革試點(diǎn)也被定義為“存量”。

由于《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)村集體建設(shè)用地僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益性建設(shè)用地和宅基地，因此這里的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不包括農(nóng)村公益性建設(shè)用地和宅基地。 如果出讓范圍僅限于現(xiàn)有集體商業(yè)建設(shè)用地，則僅指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其比例將非常有限。 尤其是中西部等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，數(shù)額更是少得可憐。 這也將大大降低集體商業(yè)建設(shè)用地入市改革的意義，住宅用地整理節(jié)約后轉(zhuǎn)為集體商業(yè)建設(shè)用地的道路也將被堵死。 因此，無論是從改革目的的實(shí)現(xiàn)角度，還是從征地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地改革政策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性來看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都不應(yīng)該納入市場(chǎng)。 限于現(xiàn)有建設(shè)用地存量，并以現(xiàn)行有效規(guī)劃為依據(jù)。 根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃和用途管制，商業(yè)建設(shè)用地?zé)o論其目前用途如何均可納入市場(chǎng)。 這不僅有利于宅基地整治和再利用，也有利于土地規(guī)劃的實(shí)施。

總之，可轉(zhuǎn)讓的集體商業(yè)建設(shè)用地不區(qū)??分存量和增量，而是以現(xiàn)行規(guī)劃為準(zhǔn)。 這也意味著：一是符合現(xiàn)行規(guī)劃的現(xiàn)有集體商業(yè)建設(shè)用地可以入市； 按照現(xiàn)行規(guī)劃不應(yīng)再用于商業(yè)建設(shè)的土地，一律不得入市。 二是目前使用的不是集體商業(yè)建設(shè)用地，但按照目前的規(guī)劃可以作為商業(yè)建設(shè)用地。 例如，宅基地整理后節(jié)省下來的建設(shè)用地，可以按照規(guī)劃作為商業(yè)建設(shè)用地，也可以按照現(xiàn)行規(guī)劃使用。 計(jì)劃將其他公益性集體建設(shè)用地調(diào)整為商業(yè)建設(shè)用地，或者廢棄土地等，都可以投放市場(chǎng)，這部分潛力巨大。 從此前多地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)情況來看，進(jìn)入市場(chǎng)的集體建設(shè)用地大部分是村莊整治節(jié)省的建設(shè)用地，特別是閑置宅基地、廢棄土地等的整理，此次操作不會(huì)既有助于土地規(guī)劃的實(shí)施，又從根本上改變目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減聯(lián)動(dòng)的剩余建設(shè)用地指標(biāo)使用情況。 其實(shí)施方式不再主要用于征用郊區(qū)農(nóng)用地。 相反，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可能會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民更好地分享土地開發(fā)權(quán)的好處。

2、現(xiàn)有集體商業(yè)建設(shè)用地入市途徑

處理歷史問題總是更加復(fù)雜。 對(duì)于土地整理后新增的集體商業(yè)建設(shè)用地來說，由于入市時(shí)沒有原有的土地使用權(quán)人，其入市相對(duì)簡(jiǎn)單。 農(nóng)民集體作為土地所有者，通過轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等方式進(jìn)入市場(chǎng)。 但在土地整理特別是收回土地過程中，需要妥善處理與原土地權(quán)利人的利益關(guān)系。 更為困難的是現(xiàn)有集體商業(yè)建設(shè)用地的入市途徑。 由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)已開展多年，集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，一些地方已形成相當(dāng)數(shù)量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，具有不同于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的獨(dú)立使用者。土地所有者。 地權(quán)的形成原因非常復(fù)雜，需要從是否允許進(jìn)入市場(chǎng)、如何進(jìn)入市場(chǎng)等方面進(jìn)行分類。

（一）未辦理合法用地手續(xù)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)

實(shí)踐中，現(xiàn)有集體商業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)中有相當(dāng)一部分沒有辦理合法的用地手續(xù)。 由于原因復(fù)雜，需要區(qū)別對(duì)待：（一）對(duì)于非合法取得、不符合現(xiàn)行規(guī)劃的，將依法處理，并根據(jù)程度確定補(bǔ)償是否適當(dāng)。違規(guī)情況、原因及其他情況； （二）未辦理合法用地手續(xù)但符合現(xiàn)有規(guī)劃的，允許辦理出讓手續(xù)，繳納出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，取得出讓的集體建設(shè)用地使用權(quán)。 依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流通。 土地出讓金作為集體土地所有權(quán)收入由農(nóng)民集體享有，稅費(fèi)則由國(guó)家享受。 順便說一句，經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)只是對(duì)土地性質(zhì)的描述，并不是科學(xué)的法律概念。 構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)細(xì)分制度，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有建設(shè)用地的做法。 集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、集體建設(shè)用地使用權(quán)劃撥的名稱。

（二）辦理合法用地手續(xù)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)

對(duì)于改革前已辦理合法用地手續(xù)的集體商業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，毫無疑問應(yīng)當(dāng)符合取得使用權(quán)時(shí)的土地規(guī)劃。 但由于現(xiàn)行規(guī)劃的調(diào)整，根據(jù)是否與現(xiàn)行規(guī)劃一致可以區(qū)分兩種情況：（1）與現(xiàn)行規(guī)劃一致。 這種情況很容易處理。 如上所述，可以讓土地使用權(quán)人辦理出讓手續(xù)并繳納出讓金，并通過相關(guān)稅費(fèi)取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流通。 （二）不符合現(xiàn)有規(guī)劃的。 這是目前面臨的一個(gè)難題。 管理部門有兩種不同的看法：一是不準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)；二是不準(zhǔn)入市。 二是調(diào)整倉(cāng)位后即可入市。 筆者認(rèn)為：首先，在制定規(guī)劃時(shí)，要充分考慮現(xiàn)有土地的合法使用，充分尊重歷史，盡量避免或減少此類情況的發(fā)生。 其次，確需調(diào)整規(guī)劃，原集體建設(shè)用地的用途不再符合現(xiàn)有規(guī)劃的，集體應(yīng)當(dāng)收回原集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，并給予公平合理的補(bǔ)償。 ，而不是直接進(jìn)入市場(chǎng)。 否則，土地規(guī)劃將無法實(shí)施； 但考慮到原土地權(quán)利人的土地使用權(quán)是合法取得的，應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。 規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致無法繼續(xù)使用并造成損害的，必須給予賠償。 第三，調(diào)整后入市實(shí)際上是通過土地置換的方式保護(hù)了原土地使用權(quán)人的權(quán)利。 這是一種替代補(bǔ)償計(jì)劃。 如果原土地權(quán)利人不愿接受貨幣補(bǔ)償而選擇土地置換的，則符合條件。 可以采取土地置換的方式，但必須符合被置換土地的使用條件，還需辦理出讓手續(xù)并繳納出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才可以。轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)。

3、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收入是指集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的收入和收益總額，包括出讓費(fèi)、租金、分紅、出讓費(fèi)等。包括轉(zhuǎn)讓費(fèi)、租金和股息。 再流轉(zhuǎn)收入包括出讓金、租金、紅利等。流轉(zhuǎn)收入的分配是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)的關(guān)鍵問題，涉及國(guó)家、集體、土地使用者、個(gè)體農(nóng)民等利益。派對(duì)。 只有合理安排利益分配格局，平衡各方利益關(guān)系，才能確保改革平穩(wěn)順利推進(jìn)。 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配分為外部分配和內(nèi)部分配兩個(gè)層次。 外部分配解決集體土地所有者與各級(jí)政府之間的分配關(guān)系，以及政府收入在社會(huì)中的再分配。 這一層分配關(guān)系也將決定集體土地所有者可以獲得的土地收益總量。 。 內(nèi)部分配關(guān)系解決集體土地所有者獲得的利益在集體成員之間的分配問題，解決集體成員之間、集體成員與集體組織之間的關(guān)系。 前者處理不好，既不能調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，也不能有效發(fā)揮稅收的二次分配功能、平衡利益關(guān)系。 后者如果處理不好，會(huì)遭到農(nóng)民的抵制，甚至引發(fā)群體性事件。 只有解決好這兩種分配關(guān)系，才能充分調(diào)動(dòng)各方積極性，確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革順利推進(jìn)。

(1) 市場(chǎng)進(jìn)入收入的外部分配

國(guó)家不是集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體。 集體建設(shè)用地入市收益首先歸屬業(yè)主。 但國(guó)家應(yīng)通過合理的稅制來調(diào)節(jié)收入分配，特別是土地增值收入的分享。 政府征收稅費(fèi)的一個(gè)重要原因是，集體商業(yè)建設(shè)用地入市地區(qū)政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資直接增加了土地的價(jià)值，政府有權(quán)收回這部分增值通過稅收獲得的收入。 而且，對(duì)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓征稅、征收土地增值稅也是國(guó)際慣例。

不僅如此，在我國(guó)，政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市征收稅費(fèi)還有兩個(gè)特殊意義：（一）轉(zhuǎn)變政府角色，調(diào)動(dòng)地方政府改革積極性。 由于集體商業(yè)建設(shè)用地入市最直接的結(jié)果就是限制了征地范圍，地方政府通過征地、賣地獲得的土地收入比重必然會(huì)大幅下降，從而產(chǎn)生負(fù)面影響。對(duì)地方政府財(cái)政收入的影響。 這也是目前這項(xiàng)改革實(shí)施的最大障礙。 允許地方政府通過稅收適當(dāng)分享土地收入，是贏得地方政府對(duì)改革支持、實(shí)現(xiàn)地方政府角色從土地經(jīng)營(yíng)者向公共管理者轉(zhuǎn)變的有效途徑。 （二）通過稅收的二次分配功能平衡地區(qū)利益。 由于各地土地資源稟賦、區(qū)位、數(shù)量、規(guī)劃和使用控制等各方面因素存在差異，集體商業(yè)建設(shè)用地一旦進(jìn)入市場(chǎng)，就會(huì)出現(xiàn)這些因素導(dǎo)致的土地價(jià)值的巨大差異。 首先，郊區(qū)農(nóng)民集體與遠(yuǎn)郊農(nóng)民集體的土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)存在巨大差異。 其次，根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等因素，東、中、西、東北等不同地區(qū)和地區(qū)的農(nóng)民受到影響。 土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的集體差異。 這些因素（特別是一些地區(qū)農(nóng)民承擔(dān)了更多的生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)等責(zé)任）導(dǎo)致不同農(nóng)民集體之間的財(cái)富差異顯著，這顯然是不公平的。 這不僅需要在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)充分考慮區(qū)域發(fā)展的平衡和土地發(fā)展權(quán)的均衡配置，還需要通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等方式調(diào)整利益分配格局，促進(jìn)區(qū)域間的平衡，特別是商業(yè)建設(shè)用地的設(shè)立。 農(nóng)地市場(chǎng)準(zhǔn)入收入適度轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。 因此，建立科學(xué)合理的稅制和分配模式也是防止集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，導(dǎo)致不同市場(chǎng)主體利益巨額盈利或虧損，引發(fā)嚴(yán)重糾紛的重要手段。社會(huì)財(cái)富分配不公平。

因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)準(zhǔn)入改革必須建立合理的稅費(fèi)制度。 國(guó)有建設(shè)用地有償使用稅費(fèi)制度可類比。 但在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市初期，應(yīng)貫徹“流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民”的原則農(nóng)村建設(shè)用地入市問題解決，最大限度減輕集體建設(shè)用地權(quán)利各方稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)。 建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓。 同時(shí)，政府將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益主要用于農(nóng)用地開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民社會(huì)保障和其他支農(nóng)活動(dòng)等，促進(jìn)農(nóng)民增收。集體商業(yè)建設(shè)用地入市良性循環(huán)。 。

(2) 市場(chǎng)進(jìn)入收入的內(nèi)部分配

農(nóng)民集體作為土地所有者獲得的土地收益應(yīng)當(dāng)由全體農(nóng)民成員分享，但這并不意味著平等分享。 這些土地收入在農(nóng)民集體內(nèi)部的分配，必須充分尊重農(nóng)民的自主決策權(quán)。 但考慮到當(dāng)前農(nóng)民集體自治和民主管理程度不同，一方面要加緊完善農(nóng)民集體主體制度，完善其決策機(jī)制；另一方面要加強(qiáng)農(nóng)民集體主體制度建設(shè)。 還需對(duì)其分配規(guī)則作出必要的規(guī)定和指導(dǎo)，重點(diǎn)防止個(gè)別基層干部或其他有權(quán)勢(shì)群體不當(dāng)控制土地流轉(zhuǎn)行為和收入、利用權(quán)力謀取私利，以及可能出現(xiàn)的短視行為。在收入分配方面。

如果說土地承包經(jīng)營(yíng)制度和宅基地制度改革能夠通過強(qiáng)化使用權(quán)、模糊所有權(quán)來繞開農(nóng)民集體所有制這一難題，那么集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革就再也無法回避這個(gè)問題。 一個(gè)問題。 與土地承包經(jīng)營(yíng)制度可以通過最初均等分配權(quán)利創(chuàng)造虛擬土地所有者不同，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)必須是真實(shí)的土地所有者，因?yàn)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能也不可能將實(shí)體土地分配給土地所有者。農(nóng)民入股。 或者說農(nóng)民，即使有的地方實(shí)行土地股份合作社或者其他形式的土地收入均等分享，也只能平均分享土地收入，而不再能夠像承包地、宅基地那樣將實(shí)體土地平均分配給農(nóng)民。 。 因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)后，土地的集體所有權(quán)不可避免地由農(nóng)民作為土地所有者統(tǒng)一行使。 因此，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)改革的要求，完善農(nóng)民集體主體制度，既是完善集體土地資產(chǎn)處置決策流程的要求，也是實(shí)現(xiàn)合理分配的重要保障。提高農(nóng)民集體土地收入，確保改革真正惠及廣大農(nóng)民。 。 當(dāng)前，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，改革的思路是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求改造農(nóng)民集體這個(gè)土地所有權(quán)主體，使其能夠成為具有外部資質(zhì)、能夠有效行使所有權(quán)、對(duì)內(nèi)治理的市場(chǎng)主體。 暢通的機(jī)制才能充分形成和體現(xiàn)農(nóng)民作為民法上合格的所有權(quán)主體的意愿。 這是當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化改革中繞不開的“燙手山芋”。

同時(shí)，為了防止不當(dāng)集體決策損害農(nóng)民的長(zhǎng)期利益，國(guó)家應(yīng)根據(jù)尊重地區(qū)差異和農(nóng)民的基礎(chǔ)，對(duì)集體收入的分配和管理進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和限制性法規(guī)'保護(hù)集體商業(yè)建筑土地的自治。 進(jìn)入市場(chǎng)的工作將繼續(xù)以有序的方式進(jìn)行，并確保農(nóng)民集體成員的長(zhǎng)期利益。

參考

[1]張。 城市土地“國(guó)家所有權(quán)”的混亂和解決[J]。

中國(guó)法律農(nóng)村建設(shè)用地入市問題解決，2012年（3）。