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二、發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化多重積極作用

新型城鎮(zhèn)化無法回避早期的“小城鎮(zhèn)”建設(shè)思路。 三十年來，蘇南從“村村通火、處處冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)逐步發(fā)展為以開發(fā)區(qū)為載體的外向型經(jīng)濟(jì)，走出了一條具有區(qū)域特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。 也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的早期工業(yè)化吸引了大量本地人口和外來人口，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加均衡的發(fā)展和比較健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。 工業(yè)化實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民非農(nóng)收入，帶動(dòng)縣級(jí)財(cái)政收入大幅增加。 形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化格局。 但蘇南乃至沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在城鎮(zhèn)化初期發(fā)展過程中也遇到瓶頸：一是外部人口壓力大，原有的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境承載能力受到前所未有的挑戰(zhàn)。 ; 二是土地保護(hù)壓力大。 例如，蘇州的土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到28%，接近江蘇省規(guī)定的30%的上限水平。 三是城鄉(xiāng)制度差距依然存在。 雖然東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系逐步合并，其他地區(qū)公共服務(wù)均等化水平也逐年提高，但戶籍、土地等城鄉(xiāng)制度的區(qū)分、財(cái)政和財(cái)政分配需要從根本上打破。 沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化仍面臨上述困難，中西部地區(qū)面臨的困難更大。

黨的十八大報(bào)告指出：“堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合，推動(dòng)信息化和工業(yè)化良性互動(dòng)。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。 當(dāng)前，實(shí)施“新型城鎮(zhèn)化”被視為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略之一。如下面所述：

一是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式正在逆轉(zhuǎn)。 中國經(jīng)濟(jì)面臨投資和出口潛力不足、內(nèi)需不足等問題。 投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理是一個(gè)基本共識(shí)。 尋找新動(dòng)能、調(diào)整投資結(jié)構(gòu)刻不容緩。 傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式積累的問題和矛盾日益凸顯，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型刻不容緩。 新型城鎮(zhèn)化可以解決日益突出的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的深層次矛盾，從而擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)，形成強(qiáng)大合力。

二是我國城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)增長不協(xié)調(diào)。 雖然我國目前城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.6%，但仍存在結(jié)構(gòu)失衡、資源粗放、效率低下等問題。 我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和人口數(shù)量決定了實(shí)施城鎮(zhèn)化的可行性，而不是城鎮(zhèn)化政策。 城鎮(zhèn)化的過程應(yīng)該是城市先進(jìn)生產(chǎn)力和現(xiàn)代文明不斷向農(nóng)村擴(kuò)散和蔓延，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享的過程。 這一“同化”過程的實(shí)質(zhì)是縮小城鄉(xiāng)差異、共享城鄉(xiāng)文明，而不是通過城市的肆意擴(kuò)張來“消滅”農(nóng)村。

第三，小城鎮(zhèn)有機(jī)融合城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。 小城鎮(zhèn)不僅融合城市文明和鄉(xiāng)村文明，而且有利于工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化協(xié)調(diào)發(fā)展。 它們是連接城鄉(xiāng)的橋梁兩輪驅(qū)動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮著傳播城市文明和帶動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式變革的雙重作用。

當(dāng)然，雖然城鎮(zhèn)化具有多重積極功能，但我們也應(yīng)該看到“城鎮(zhèn)化”的理論經(jīng)驗(yàn)和承載功能的局限性。 從區(qū)域發(fā)展的角度看，中國“城鎮(zhèn)化”的實(shí)踐和理論思考首先始于蘇南地區(qū)。 中西部地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)不同于該地區(qū)的自然條件、人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地方政府多年的制度積累。 同時(shí)，從城市和鄉(xiāng)村各自的功能來看，城鎮(zhèn)是非農(nóng)勞動(dòng)的生產(chǎn)和生活空間，人與人之間的關(guān)系是建立在現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的。 但城市生產(chǎn)、經(jīng)營和產(chǎn)品消費(fèi)不可能是一個(gè)孤立的封閉系統(tǒng)。 基礎(chǔ)原材料還需要從外界進(jìn)口。 沒有農(nóng)村，城鎮(zhèn)就很難自給自足。

自20世紀(jì)30年代費(fèi)孝通先生“鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”思想萌芽以來，近八十年來，中國仍在探索一條適合中國農(nóng)村實(shí)際的發(fā)展道路。 從城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)到新型城鎮(zhèn)化村口牌樓，不同的戰(zhàn)略舉措對(duì)于人口眾多的中國具有重要意義。 這不僅關(guān)系到2020年能否全面建成小康社會(huì)，也關(guān)系到億萬老百姓的福祉。 為此，當(dāng)前有必要重新審視城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村、城鎮(zhèn)化三大政策實(shí)踐的現(xiàn)狀，進(jìn)而尋求更符合中國實(shí)際的發(fā)展道路。 在相關(guān)分析的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，走新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)“兩新”戰(zhàn)略并行的復(fù)合道路符合當(dāng)前基本國情。

1.警惕“城鎮(zhèn)化陷阱”

當(dāng)前，城市擴(kuò)張是一些地方追求GDP增長的主導(dǎo)思路。 第一次工業(yè)革命后，城市化成為衡量一個(gè)國家現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。 不過，城市化水平越高越好。 必須符合國情。 改革開放三十年來，我國城鎮(zhèn)化水平顯著提高，從1978年的18%提高到2012年的52.6%（城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化率在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中往往含糊不清，沒有明確的區(qū)分）。 然而，城市化并不是一堆鋼筋水泥。 核心是人的城鎮(zhèn)化。 但以戶籍人口計(jì)算，我國城鎮(zhèn)化率僅為35%左右。 我國城鎮(zhèn)化整體質(zhì)量不高。 主要表現(xiàn)有：

一是城鎮(zhèn)化GDP績(jī)效導(dǎo)向強(qiáng)。 城鎮(zhèn)化GDP以城鎮(zhèn)面積擴(kuò)張作為經(jīng)濟(jì)增長的主要載體。 長期以來，一些地方把推進(jìn)城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單地等同于城鎮(zhèn)化，過多關(guān)注土地城鎮(zhèn)化，忽視人口城鎮(zhèn)化。 目前，近7億城市人口中有近一半不是真正的城市公民。 中國的城市化已成為“半城市化”或“偽城市化”。 2.6億農(nóng)民工中，絕大多數(shù)也是“半城市”。 他們?cè)诔鞘袥]有穩(wěn)定的工作、住房和穩(wěn)定的治安。 當(dāng)他們年老、體弱、患病時(shí)，不得不選擇返回農(nóng)村。 有的土地被征用，房屋被拆遷，甚至無地可耕，無家可歸。

二是土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。 在現(xiàn)行的事實(shí)上的國有土地制度下，地方政府主導(dǎo)的城市地區(qū)迅速擴(kuò)張，導(dǎo)致大量良田村莊被城市吞并。 據(jù)國家統(tǒng)計(jì)，2000年中國有360萬個(gè)自然村，到2010年，自然村數(shù)量下降到270萬個(gè)。 十年間90萬個(gè)村莊消失，一日近300個(gè)自然村消失。 2011年初，僅國土資源部就公開了全國閑置土地1497塊，面積9772公頃，總市值768億元。 這不僅導(dǎo)致大量農(nóng)田被侵占，而且對(duì)糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。 同時(shí)，非法強(qiáng)拆、暴力強(qiáng)拆兩輪驅(qū)動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)重破壞社會(huì)和諧和人民群眾合法權(quán)益，破壞了許多承載中華傳統(tǒng)文化的古村落和承載生態(tài)綠化的湖泊、池塘、河流，造成無法彌補(bǔ)的損害。 。

第三，過度城鎮(zhèn)化威脅社會(huì)穩(wěn)定。 與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的拉美地區(qū)，由于過度城市化沒有為涌入城市的農(nóng)民提供足夠的就業(yè)、醫(yī)療條件和居住場(chǎng)所，導(dǎo)致城市陷入貧民窟包圍。 面對(duì)社會(huì)巨大的貧富差距，城市具有人口高度集中、信息傳遞快速的特點(diǎn)。 當(dāng)各種風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)，城市很容易成為暴力場(chǎng)。 社會(huì)底層人士經(jīng)常利用各種事件，例如簡(jiǎn)單的豪車撞人、城管執(zhí)法等事件，作為“發(fā)泄憤怒”的機(jī)會(huì)。 城市擴(kuò)張的主導(dǎo)思想本身往往會(huì)聚集更多的優(yōu)勢(shì)資源，但卻難以均衡地分配到社會(huì)各階層，使得城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部的差距越來越大。 對(duì)于人口眾多但人均資源匱乏的中國來說，稍有不慎就可能成為社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索。 城鎮(zhèn)化率的提高要求城市承載能力相應(yīng)提高。 如果發(fā)展不平衡，拉美現(xiàn)象很可能在中國重演。

三、繼續(xù)完善和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)政策

2005年10月，黨中央提出按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村莊整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。 “以工興農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)社會(huì)公平發(fā)展已成為重要任務(wù)踐行科學(xué)發(fā)展觀。

早在2003年，國家就開始加大對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政支出，總支出達(dá)到2237億元，2012年達(dá)到6000萬元。2003年，農(nóng)村人均純收入是2,622元。 2012年，農(nóng)民人均純收入7917元，是2003年的2.6倍。10年來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)，教育公平扎實(shí)推進(jìn)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大。醫(yī)療保險(xiǎn)體系不斷擴(kuò)大，全民醫(yī)療保險(xiǎn)體系初步形成。 新農(nóng)村建設(shè)政策實(shí)施以來，農(nóng)村發(fā)展取得了顯著成效。 但從更深層次看，城鄉(xiāng)差距并沒有根本改善。 農(nóng)村的推力和城市的拉力，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”、家庭“空巢化”現(xiàn)象普遍存在。 新農(nóng)村建設(shè)的效果短期內(nèi)很難迅速顯現(xiàn)。 當(dāng)前，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)政策的短板主要體現(xiàn)在：

一是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展資源過度分散。 以農(nóng)村水泥路建設(shè)為例，截至2010年底，全國仍有1200個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12萬個(gè)建制村沒有柏油（水泥）路，其中90%集中在西部地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)——受災(zāi)地區(qū)。 但中西部地區(qū)大多地廣人稀、山高谷深。 如果每個(gè)建制村都要求通水、通電、通路，投資成本相當(dāng)高，難以從根本上支撐鄉(xiāng)村發(fā)展。 各種惠農(nóng)資金都以專項(xiàng)項(xiàng)目的形式出現(xiàn)，就像細(xì)雨落在廣大農(nóng)村，難以形成規(guī)模效益。

二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位難以維持。 農(nóng)產(chǎn)品種植受自然因素影響較大。 原材料深加工不夠。 農(nóng)民獲得的附加值較低。 單純依靠農(nóng)業(yè)種植很難獲得更多的利潤。 導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營致富信心不足。 農(nóng)民增收的主要途徑是靠進(jìn)城增收。 短期就業(yè)和其他非農(nóng)收入。 這對(duì)農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展和國家糧食安全造成了一定不利影響。

三是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不容樂觀。 與城市相比，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后。 一些地方純粹為了經(jīng)濟(jì)增長，在引進(jìn)一些能耗高、污染強(qiáng)的企業(yè)時(shí)，忽視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境效益，嚴(yán)重危害農(nóng)民身心健康和安全。 由于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境原因，農(nóng)村尚未成為農(nóng)民安居樂業(yè)、國家縱深發(fā)展的生存空間和戰(zhàn)略空間。

四是農(nóng)村基層民主自治能力薄弱。 以“管理民主”為導(dǎo)向的農(nóng)村基層民主是新農(nóng)村建設(shè)的最高要求。 在當(dāng)前農(nóng)村與市場(chǎng)化、全球化緊密結(jié)合的背景下，構(gòu)建以基層自治為核心的社會(huì)管理體系效果并不理想。 當(dāng)發(fā)生土地流失、生態(tài)破壞等事件時(shí)，農(nóng)村基層自治組織在維護(hù)自身權(quán)益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供公共服務(wù)等方面難以發(fā)揮重要作用。

根據(jù)人口變化規(guī)律和城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，即使我國城鎮(zhèn)化率提高到60%，仍然有6億人長期生活在農(nóng)村。 鄉(xiāng)村不僅承載著平衡生態(tài)的功能，還傳承著中華幾千年的農(nóng)耕文明。 世界發(fā)達(dá)國家并沒有忽視農(nóng)業(yè)在城市建設(shè)中的重要作用。 例如，在土地珍貴的日本東京，仍然保留了一定數(shù)量的農(nóng)田，在教育公民、親近自然、平衡生態(tài)等方面發(fā)揮著重要作用。 對(duì)于人口眾多的中國來說，鄉(xiāng)村社會(huì)的蓄水池作用也可以避免人口過多向城市遷移造成的“城鎮(zhèn)化陷阱”。

四、走新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)之路

20世紀(jì)70年代后，西方國家出現(xiàn)的“逆城市化”現(xiàn)象證明“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市”，以大城市為龍頭，中小城市以新型城鎮(zhèn)化為核心，新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)合路徑應(yīng)符合我國國情。 其中，無論是新農(nóng)村建設(shè)還是新型城鎮(zhèn)化，其根本目的應(yīng)該是解決當(dāng)前社會(huì)發(fā)展不平衡問題，而不僅僅是刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 正如溫家寶總理在2013年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的那樣，村莊建設(shè)要注重保持鄉(xiāng)村風(fēng)貌，營造宜居環(huán)境，使城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)。 “城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展”是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求和宗旨。 實(shí)施國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，要因地制宜，抓好農(nóng)業(yè)和城市發(fā)展，避免一刀切。

當(dāng)前，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，中央在推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加注重穩(wěn)中求進(jìn)，更加注重發(fā)展質(zhì)量。 為此，結(jié)合我國實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，走新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)合型道路，有賴于國家治理理念和管理制度的完善農(nóng)村入口牌坊，需要轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)計(jì)理念。頂層系統(tǒng)。 具體來說，我們應(yīng)該從這幾點(diǎn)入手：

一是基于國家長遠(yuǎn)規(guī)劃和法律保障。 在地方領(lǐng)導(dǎo)人追求政績(jī)的慣常動(dòng)機(jī)下，國家自上而下需要從宏觀、到中觀、再到微觀層面落實(shí)法律規(guī)范。 新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)必須遵循現(xiàn)行法律規(guī)范，因地制宜保持和創(chuàng)造自己的特色，避免出現(xiàn)不可治理、無計(jì)劃的“運(yùn)動(dòng)式”做法。 對(duì)此，英國、澳大利亞、日本等國家都有專門的法律規(guī)定，并在小城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)方面取得了顯著成效，值得我們深入思考和借鑒。

二是尊重市場(chǎng)在資源配置和產(chǎn)業(yè)布局中的基礎(chǔ)性地位。 公共權(quán)力邊界要自覺規(guī)制，黨委和政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用而不是主導(dǎo)作用，要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用而不是具體操作作用。 同時(shí)，應(yīng)優(yōu)化我國行政等級(jí)結(jié)構(gòu)，持續(xù)完善省管縣體制，嚴(yán)格控制縣改區(qū)，避免因過度追求政績(jī)而導(dǎo)致盲目追求政績(jī)。地級(jí)城市囤積土地、征地建城、吞并農(nóng)村和城鎮(zhèn)等權(quán)力。

三是改變以GDP評(píng)價(jià)英雄的傳統(tǒng)選拔干部做法。 中央要打破自上而下只注重經(jīng)濟(jì)增長的晉升標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)綠色增長、服務(wù)民生的績(jī)效考核導(dǎo)向，制定以維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、改善民生為重點(diǎn)的核心內(nèi)容。以提高人民生活水平為己任，把求真務(wù)實(shí)、改革人才選人用人機(jī)制作為基本原則。

四是落實(shí)公共服務(wù)均等化理念。 產(chǎn)業(yè)合理布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等方面的“同權(quán)”，使人口健康有序流動(dòng)，可以選擇城市或村莊獨(dú)立，減輕大城市的承載壓力和區(qū)域交通壓力。

五是完善農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)制度，形成國家與基層共同努力的對(duì)地方官員的雙向監(jiān)督模式。 嚴(yán)厲懲處違法任意侵犯農(nóng)民權(quán)益的地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部，讓農(nóng)村土地真正發(fā)揮在社會(huì)保障、生態(tài)平衡、糧食供給等方面的戰(zhàn)略作用。 完善現(xiàn)行財(cái)政稅收和分權(quán)機(jī)制，按照地方財(cái)權(quán)、事權(quán)平等的原則，調(diào)整中央與地方財(cái)稅分享比例，優(yōu)化地方政府不合理的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，改變地方政府過度集權(quán)的局面。對(duì)土地財(cái)政的依賴。

結(jié)論

國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不僅依靠高端產(chǎn)業(yè)和大城市引領(lǐng)，更需要形成多層次、多維度的發(fā)展體系。 在改革開放第二個(gè)三十年的關(guān)鍵時(shí)期，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)政策可以說對(duì)抓基層、為推動(dòng)我國現(xiàn)代化發(fā)展奠定基礎(chǔ)發(fā)揮了重要作用。 兩者目標(biāo)是一致的，就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，注重地方特色，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，擴(kuò)大內(nèi)需市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，提高人民幸福生活水平，最終實(shí)現(xiàn)人們有住房和就業(yè)。 工作、醫(yī)療都有保障。 同時(shí)，“兩新”戰(zhàn)略的選擇也可以避免拉美地區(qū)的“城市化陷阱”，避免城市病和“逆城市化”造成的城市人口和經(jīng)濟(jì)的起伏，讓農(nóng)村地區(qū)、城鎮(zhèn)、城市和諧發(fā)展，“各盡其長”，美、美、美共享。

（作者單位：江蘇如東縣委組織部、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）